Der Zustimmungsbeschluß des Landtags des Freistaates Bayern vom 21. Februar 1973 zu dem am 20. Oktober 1972 unterzeichneten Staatsvertrag über die Vergabe von Studienplätzen (Bayerisches Gesetz- und Verordnungsbl. S. 98) ist insoweit mit dem Artikel 74 Nummer 1 und Artikel 72 Absatz 1 des Grundgesetzes in Verbindung mit § 52 der Verwaltungsgerichtsordnung vom 21. Januar 1960 (Bundesgesetzbl. I S. 17) in der Fassung des Gesetzes vom 12. August 1965 (Bundesgesetzbl. I S. 782) unvereinbar und deshalb nichtig, als der Staatsvertrag für Verwaltungsstreitverfahren über Entscheidungen der Zentralstelle für die Vergabe von Studienplätzen die örtliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts regelt (Artikel 8 Absatz 4 Satz 5).

Auf die Vorlage ist zu entscheiden, ob der Zustimmungsbeschluß des Bayerischen Landtags vom 21. Februar 1973, soweit er die im Staatsvertrag über die Vergabe von Studienplätzen (StV) vom 20. Oktober 1972 enthaltene Vorschrift über die örtliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts für Streitigkeiten von Studienbewerbern mit der Zentralstelle für die Vergabe von Studienplätzen (Art. 8 Abs. 4 Satz 5 StV) betraf, mit dem Bundesrecht vereinbar ist.

1. Nach Erlaß des Urteils vom 18. Juli 1972 (BVerfGE 33, 303), in dem das Bundesverfassungsgericht unter anderem auf die gemeinsame Verantwortung von Bund und Ländern für die Verteilung aller freien Studienplätze durch eine überregionale Stelle unter Anwendung einheitlicher Auswahlkriterien hingewiesen hatte, schlossen die Bundesländer am 20. Oktober 1972 den Staatsvertrag über die Vergabe von Studienplätzen. Der Landtag des Freistaates Bayern hat dem Staatsvertrag mit Beschluß vom 21. Februar 1973 zugestimmt, der Bayerische Ministerpräsident hat ihn im Bayerischen Gesetz- und Verordnungsblatt bekanntgemacht (Bekanntmachung vom 16. März 1973, BayGVBl. S. 98). Der Staatsvertrag ist nach seiner Ratifizierung durch sämtliche Bundesländer am 1. Mai 1973 in Kraft getreten (vgl. Bekanntmachung des Bayerischen Ministerpräsidenten vom 21. Mai 1973, BayGVBl. S. 285).

Art. 1 StV sieht die Errichtung einer Zentralstelle für die Vergabe von Studienplätzen als rechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts vor, deren Sitz durch die Landesregierung Nordrhein-Westfalen im Einvernehmen mit den übrigen Landesregierungen festgelegt wird. Aufgabe der Zentralstelle ist die Vergabe von Studienplätzen an staatlichen und staatlich anerkannten Hochschulen (Art. 2 Abs. 1 StV). Das hierbei einzuhaltende Verfahren wird im Vertrag im einzelnen geregelt. Art. 8 Abs. 4 StV enthält Bestimmungen über die Behandlung der Studienbewerbungen durch die Zentralstelle und die Hochschulen, die Bescheidung der Studienbewerber und das Verfahren im Streitfalle. Für Verwaltungsstreitverfahren über Entscheidungen der Zentralstelle im Vergabeverfahren legt er einen ausschließlichen Gerichtsstand fest.

Art. 8 Abs. 4 Satz 5 StV hat folgenden Wortlaut: Für Verwaltungsstreitverfahren über Entscheidungen der Zentralstelle im Vergabeverfahren ist ausschließlich das Verwaltungsgericht örtlich zuständig, in dessen Bezirk die Zentralstelle ihren Sitz hat.

Die Zentralstelle für die Vergabe von Studienplätzen ist in Dortmund errichtet worden. Dortmund liegt in dem Bezirk des Verwaltungsgerichts Gelsenkirchen.

2. Die Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) vom 21. Januar 1960 (BGBl. I S. 17) in der Fassung des Gesetzes vom 12. August 1965 (BGBl. I S. 782) regelt die örtliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts in folgender Vorschrift:

§ 52 Für die örtliche Zuständigkeit gilt folgendes: 1. In Streitigkeiten, die sich auf unbewegliches Vermögen oder ein ortsgebundenes Recht oder Rechtsverhältnis beziehen, ist nur das Verwaltungsgericht örtlich zuständig, in dessen Bezirk das Vermögen oder der Ort liegt. 2. Bei Anfechtungsklagen gegen den Verwaltungsakt einer Bundesbehörde, einer bundesunmittelbaren Körperschaft, Anstalt oder Stiftung des öffentlichen Rechts, ist das Verwaltungsgericht örtlich zuständig, in dessen Bezirk die Bundesbehörde, die Körperschaft, Anstalt oder Stiftung ihren Sitz hat, vorbehaltlich der Nummern 1 und 4. Dies gilt auch bei Verpflichtungsklagen in den Fällen des Satzes 1. 3. Bei allen anderen Anfechtungsklagen vorbehaltlich der Nummern 1 und 4 ist das Verwaltungsgericht örtlich zuständig, in dessen Bezirk der Verwaltungsakt erlassen wurde. Ist er von einer Behörde erlassen, deren Zuständigkeit sich auf mehrere Verwaltungsgerichtsbezirke erstreckt, so ist unter diesen das Verwaltungsgericht zuständig, in dessen Bezirk der Beschwerte seinen Sitz oder Wohnsitz hat. Fehlt ein solcher innerhalb des Landes, so bestimmt sich die Zuständigkeit nach Nummer 5. Dies gilt auch bei Verpflichtungsklagen in den Fällen der Sätze 1 und 2. 4. Für alle Klagen der Beamten, ... ist das Verwaltungsgericht örtlich zuständig, in dessen Bezirk der Kläger seinen dienstlichen Wohnsitz oder in Ermangelung dessen seinen Wohnsitz hat. Hat der Kläger keinen dienstlichen Wohnsitz oder keinen Wohnsitz innerhalb des Zuständigkeitsbereichs der Behörde, die den ursprünglichen Bescheid erlassen hat, so ist das Verwaltungsgericht örtlich zuständig, in dessen Bezirk diese Behörde ihren Sitz hat. ... 5. In allen anderen Fällen ist das Verwaltungsgericht örtlich zuständig, in dessen Bezirk der Beklagte seinen Wohnsitz oder in Ermangelung dessen seinen Aufenthalt hat oder seinen letzten Wohnsitz oder Aufenthalt hatte.

Bei den Regeln über die Gerichtsorganisation bestimmt die Verwaltungsgerichtsordnung in der unverändert fortgeltenden Fassung ihres Erlasses unter anderem:

§ 3 (1) Durch Gesetz werden angeordnet ... 4. die Zuweisung einzelner Sachgebiete an ein Verwaltungsgericht für die Bezirke mehrerer Verwaltungsgerichte, ... (2) Mehrere Länder können die Errichtung eines gemeinsamen Oberverwaltungsgerichts oder die Ausdehnung von Gerichtsbezirken über die Landesgrenze hinaus vereinbaren.

1. Die in München wohnhafte Klägerin des Ausgangsverfahrens hatte sich zum Wintersemester 1973/74 erfolglos bei der Zentralstelle für die Vergabe von Studienplätzen um die Zulassung zum Studium der Humanmedizin an der Universität München beworben. Im Rechtsstreit vor dem Verwaltungsgericht München hat sie beantragt, den ablehnenden Bescheid aufzuheben und die Beklagte für verpflichtet zu erklären, ihr den gewünschten Studienplatz zuzuweisen. Hilfsweise hat sie Verweisung des Rechtsstreits an das Verwaltungsgericht Gelsenkirchen beantragt.

2. Das Verwaltungsgericht München hat das Verfahren ausgesetzt und dem Bundesverfassungsgericht die Frage vorgelegt, ob Art. 8 Abs. 4 Satz 5 StV in Verbindung mit dem Zustimmungsbeschluß des Landtags des Freistaates Bayern vom 21. Februar 1973 mit § 52 Nr.. 3 Satz 2 VwGO vereinbar ist.

Die Vorschrift des Staatsvertrags, die aufgrund des Zustimmungsbeschlusses des Landtags bayerisches Recht im Range eines Gesetzes geworden sei, sei entscheidungserheblich. Im Falle ihrer Gültigkeit sei die Klage mit dem Hauptantrag als unzulässig abzuweisen und der Rechtsstreit auf den Hilfsantrag an das Verwaltungsgericht Gelsenkirchen zu verweisen. Andernfalls könne das Verwaltungsgericht München in der Sache entscheiden, denn nach § 52 Nr.. 3 Satz 2 VwGO sei seine örtliche Zuständigkeit begründet. Die Zentralstelle für die Vergabe von Studienplätzen sei eine Behörde, deren Zuständigkeit sich auf mehrere Verwaltungsgerichtsbezirke erstrecke. Aus § 52 Nr.. 3 Satz 3 VwGO gehe zwar hervor, daß der Gesetzgeber bei Satz 2 nur Anfechtungs- und Verpflichtungsklagen gegen Verwaltungsakte von Landeszentralbehörden vor Augen gehabt habe. Nach seinem Zweck, eine Überlastung des für den Sitz der Zentralbehörde zuständigen Gerichts zu vermeiden und die Ortsnähe der Verwaltungsgerichtsbarkeit zu gewährleisten, sei § 52 Nr.. 3 Satz 2 VwGO aber auch auf Verwaltungsakte von Mehr- bzw. Alländerbehörden anzuwenden. § 52 Nr.. 3 Satz 3 VwGO komme in diesem Falle zum Zuge, wenn ein Wohnsitz des Beschwerten in dem mehr als ein Bundesland umfassenden Zuständigkeitsbereich der Behörde fehle.

Damit stehe zugleich fest, daß der in bayerisches Recht transformierte Art. 8 Abs. 4 Satz 5 StV mit § 52 Nr.. 3 Satz 2 VwGO unvereinbar sei.

1. Die Bundesregierung hat von der ihr gegebenen Gelegenheit zur Stellungnahme keinen Gebrauch gemacht.

2. Die Bayerische Staatsregierung ist der Auffassung, Art. 8 Abs. 4 Satz 5 StV verstoße nicht gegen Bundesrecht, denn er gebe lediglich die nach der Verwaltungsgerichtsordnung bestehende Rechtslage wieder. Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts Gelsenkirchen sei nach § 52 Nr.. 3 Satz 1 und Satz 4 oder nach § 52 Nr.. 3 Satz 3 in Verbindung mit Nr.. 5 VwGO gegeben.

3. Der Senat der Freien und Hansestadt Hamburg stellt ebenfalls auf § 52 Nr.. 3 Satz 1 und Satz 4 VwGO ab. Art. 8 Abs. 4 Satz 5 StV sei daher nicht entscheidungserheblich, jedenfalls kollidiere er nicht mit dem Bundesrecht. Die Vorschrift des Staatsvertrags könne sich auch auf § 3 Abs. 2 VwGO stützen.

4. Die Landesregierung Nordrhein-Westfalen stimmt in der Sache im Ergebnis mit der Bayerischen Staatsregierung und dem Senat der Freien und Hansestadt Hamburg überein.

5. Der I. Senat des Bundesverwaltungsgerichts hält die Bedenken des Verwaltungsgerichts München für begründet. Der II. Senat hat mitgeteilt, er neige ebenfalls dieser Auffassung zu, sehe aber im Hinblick auf die Zuständigkeit des VII. Senats für Hochschulsachen von einer endgültigen Stellungnahme ab. Der VII. Senat des Bundesverwaltungsgerichts weist auf seine Entscheidung vom 30. Juni 1972 (BVerwGE 40, 205) hin. Die damals maßgebliche Übereinkunft der beteiligten Länder habe jedoch keine Vorschrift über die örtliche Zuständigkeit des Gerichts enthalten. Für die Zulässigkeit der Zuständigkeitsvereinbarung des Art. 8 Abs. 4 Satz 5 StV sei zu erwägen, ob sich eine Ermächtigung der Länder aus § 3 Abs. 2 in Verbindung mit § 3 Abs. 1 Nr.. 4 VwGO herleiten lasse.

6. Die Zentralstelle für die Vergabe von Studienplätzen teilt im wesentlichen die Auffassungen der Landesregierungen, die in dem Verfahren Stellung genommen haben.

Die Vorlage ist zulässig.

1. Die Vorlage ist nach Art. 100 Abs. 1 Satz 2 zweite Alternative GG statthaft. Danach hat ein Gericht das Verfahren auszusetzen und die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts einzuholen, wenn es ein entscheidungserhebliches Landesgesetz für unvereinbar mit einem Bundesgesetz hält. Gegenstand der Normenkontrolle auf Vorlage eines Gerichts kann auch ein Zustimmungsgesetz zu einem Staatsvertrag zwischen den Bundesländern sein (BVerfGE 12, 205 (220), 281 (288)).

Die parlamentarische Zustimmung zu einem von dem Bayerischen Ministerpräsidenten abgeschlossenen Staatsvertrag erfolgt nach bayerischem Recht (Art. 72 Abs. 2 der Verfassung des Freistaates Bayern - BayVerf -) jedoch nicht im Wege eines förmlichen Gesetzes. Anders als im Gesetzgebungsverfahren (vgl. Art. 41 Abs. 2 BayVerf) wird der Bayerische Senat nicht eingeschaltet. Gleichwohl bestehen gegen die Statthaftigkeit der Vorlage keine Bedenken, denn der Beschluß des Bayerischen Landtags, der einem Staatsvertrag zustimmt, erhebt dessen normativen Teil zu bayerischem Recht im Range eines Gesetzes (BayVGH, Bay VBl. 1964, S. 332). Die Gründe, die das Bundesverfassungsgericht veranlaßt haben, die Normenkontrolle nach Art. 100 Abs. 1 GG auf förmliche Gesetze zu beschränken (vgl. grundlegend BVerfGE 1, 184 (189 ff.)) stehen der verfassungsgerichtlichen Überprüfung des Zustimmungsbeschlusses des Bayerischen Landtags zu einem Staatsvertrage des Landes Bayern nicht entgegen. Es würde im Gegenteil dem Zweck des Art. 100 Abs. 1 GG zuwiderlaufen, den Zustimmungsbeschluß im Gegensatz zu den Zustimmungsgesetzen der anderen Bundesländer aus der Prüfungskompetenz des Bundesverfassungsgerichts herauszulösen und ihn der Normenkontrolle durch die jeweils zuständigen Gerichte zu unterstellen.

2. Das Verwaltungsgericht München hat die Entscheidungserheblichkeit des Art. 8 Abs. 4 Satz 5 StV hinreichend dargelegt (§ 80 Abs. 2 BVerfGG). Seine Auffassung, die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts Gelsenkirchen sei nicht bereits nach § 52 VwGO begründet, aus dieser Vorschrift ergebe sich vielmehr seine eigene örtliche Zuständigkeit, ist jedenfalls nicht offensichtlich unhaltbar.

Der Zustimmungsbeschluß des Landtags des Freistaates Bayern zum Staatsvertrag über die Vergabe von Studienplätzen ist, soweit er sich auf Art. 8 Abs. 4 Satz 5 StV bezieht, wegen fehlender Gesetzgebungskompetenz des Landes nichtig.

1. Der Bayerische Landtag konnte Art. 8 Abs. 4 Satz 5 StV nur dann wirksam in Landesrecht transformieren, wenn dem Land nach den Vorschriften des Grundgesetzes zur Regelung dieser Materie die Gesetzgebungsbefugnis zustand. Daß der Zustimmungsbeschluß des Landtags nach bayerischem Recht kein förmliches Gesetz schafft, ist aus der Sicht der Bundesverfassung unerheblich. Was unter Gesetzgebung im Sinne der Art. 70 ff. zu verstehen ist, ist aus dem Gesamtzusammenhang des Grundgesetzes zu ermitteln. Zweifelsfrei gehört die Setzung von Landesrecht im Range eines Gesetzes hierzu.

2. Die Bestimmung der örtlichen Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts für einzelne Streitigkeiten, wie sie Art. 8 Abs. 4 Satz 5 StV vornimmt, ist eine Teilregelung aus dem Bereich der Gerichtsverfassung und des gerichtlichen Verfahrens. Für diese Materien steht dem Bund nach Art. 74 Nr.. 1 GG die konkurrierende Gesetzgebungsbefugnis zu. Von der Kompetenz, Verfassung und Verfahren der Verwaltungsgerichte zu regeln, hat der Bund mit Erlaß der Verwaltungsgerichtsordnung Gebrauch gemacht und dabei das Verfahren der Verwaltungsgerichte erschöpfend geregelt (BVerfGE 20, 238 (248); 29, 125 (137)). Dies gilt auch für die als abschließende Regelung konzipierte Bestimmung der örtlichen Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts in § 52 VwGO.

Dem steht es nicht entgegen, daß der Fall einer Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage gegen eine von allen Ländern getragene Einrichtung, wie der Zentralstelle für die Vergabe von Studienplätzen, in § 52 VwGO nicht ausdrücklich angesprochen ist. Wenn der Gesetzgeber bei Erlaß der Verwaltungsgerichtsordnung, wie das vorlegende Gericht meint, an diesen Fall nicht gedacht haben sollte, so liege eine Lücke im Gesetz vor, die nach den anerkannten Regeln richterlicher Rechtsfindung zu schließen wäre (vgl. BVerfGE 34, 269 (286 ff.)).

3. Vorbehalte zugunsten der Landesgesetzgebung, welche eine Regelung mit dem Inhalt des Art. 8 Abs. 4 Satz 5 StV decken würden, enthält die Verwaltungsgerichtsordnung nicht. Die Ermächtigung des § 3 Abs. 1 Nr.. 4 VwGO, einzelne Sachgebiete einem Verwaltungsgericht für die Bezirke mehrerer Verwaltungsgerichte zuzuweisen, bezieht sich nur auf die Gerichtsorganisation innerhalb eines Landes. Auch in Verbindung mit § 3 Abs. 2 zweite Alternative VwGO erhält die Ermächtigung keinen bundesweiten Charakter. Die Ausdehnung von Gerichtsbezirken über die Landesgrenzen hinaus im Wege der von § 3 Abs. 2 zweite Alternative VwGO vorgesehenen Vereinbarung erstreckt sich nur auf Teile eines anderen Landes.

4. Da der Bundesgesetzgeber von seiner Kompetenz, die örtliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zu regeln, mit § 52 VwGO rechtswirksam, vollständig und ohne entsprechenden Vorbehalt Gebrauch gemacht hat, fehlte dem Lande Bayern die Befugnis, ein Gesetz mit dem Inhalt des Art. 8 Abs. 4 Satz 5 StV zu erlassen. Der Zustimmungsbeschluß des Landtags zum Staatsvertrag ist in diesem Umfang mit Art. 74 Nr.. 1 und Art. 72 Abs. 1 GG in Verbindung mit § 52 VwGO unvereinbar und daher nichtig.

Daran würde sich auch dann nichts ändern, wenn die in Art. 8 Abs. 4 Satz 5 StV für einen Teil der verwaltungsgerichtlichen Streitigkeiten getroffene Regelung sich bereits aus § 52 VwGO ergäbe. Daß bereits nach § 52 VwGO für Anfechtungs- und Verpflichtungsklagen gegen die Zentralstelle im Vergabeverfahren das Gericht zuständig ist, in dessen Bezirk sie ihren Sitz hat, vertreten mit verschiedener Begründung des Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Urteil vom 30. Oktober 1973 - IV 732/73 -) und das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (Beschluß vom 31. Oktober 1973 - XV B 801/73 -). Anderer Ansicht ist das Oberverwaltungsgericht Berlin (Beschluß vom 12. November 1973 - V S.39.73 -).

a) Art. 8 Abs. 4 Satz 5 StV stellt eine eigenständige Regelung der örtlichen Gerichtszuständigkeit für die dort bezeichneten Verwaltungsstreitverfahren dar. Schon nach ihrem Wortlaut ist es ausgeschlossen, in der Vorschrift lediglich eine Verweisung auf § 52 VwGO oder eine deklaratorische Wiedergabe der bundesrechtlichen Regelung zu erblicken. Dieses Ergebnis wird durch die parlamentarische Behandlung des Staatsvertrags bestätigt. Nach der amtlichen Begründung (Vorlage des Bayerischen Ministerpräsidenten vom 6. Dezember 1972, Bayerischer Landtag, Drucksache 7/3369, S. 9) ergibt sich die Regelung von Art. 8 Abs. 4 Satz 5 StV aus § 3 VwGO. Der Bayerische Ministerpräsident und der Bayerische Landtag handelten also in der Absicht, aufgrund einer bundesrechtlichen Ermächtigung Landesrecht zu schaffen. Damit wäre es nicht zu vereinbaren, dem Zustimmungsbeschluß des Landtags andere als konstitutiv rechtsetzende Bedeutung beizumessen, selbst wenn sich letztlich herausstellen sollte, daß das so geschaffene Recht mit dem bereits bestehenden Bundesrecht inhaltsgleich ist.

b) Die konstitutive Setzung bayerischen Landesrechts in dem von Art. 8 Abs. 4 Satz 5 StV erfaßten Bereich ist wegen der mangelnden Gesetzgebungskompetenz des Landes schlechthin unmöglich. Die aufgrund des Zustimmungsbeschlusses des Landtags gleichwohl erlassene bayerische Rechtsnorm zu Art. 8 Abs. 4 Satz 5 StV ist nichtig, auch wenn sie mit dem die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz des Landes verdrängenden § 52 VwGO inhaltlich übereinstimmen sollte (vgl. Beschluß des Bundesverfassungsgerichts vom 29. Januar 1974, 2 BvN 1/69). Zu einem Inhaltsvergleich des Art. 8 Abs. 4 Satz 5 StV mit § 52 VwGO kann es gar nicht kommen, da die Transformation des Staatsvertrags in bayerisches Recht insoweit schon an einem Verfassungsverstoß im Gesetzgebungsverfahren scheitert.

5. Welches Gericht für Verwaltungsstreitverfahren über Entscheidungen der Zentralstelle im Vergabeverfahren örtlich zuständig ist, bleibt der Auslegung des § 52 VwGO durch die Gerichte der Verwaltungsgerichtsbarkeit überlassen. Im übrigen hat es der Bundesgesetzgeber in der Hand, den Bedürfnissen der Praxis, falls erforderlich, durch eine entsprechende Änderung der Verwaltungsgerichtsordnung Rechnung zu tragen.

Diese Entscheidung ist mit sechs gegen eine Stimme ergangen.